GLI STRUMENTI NORMATIVI

In questo capitolo studieremo gli strumenti normativi presenti in Italia e le sue applicazioni nell’ambito regionale. Materiale tecnico, spero di non difficile comprensione, che ci aiuterà nel comprendere il perimetro legislativo all’interno del quale occorra muoversi per studiare il fenomeno complesso del consumo del suolo: le strategie adottate e quali quelle adottabili. Ciascuna pratica edilizia (nuova costruzione, ristrutturazione o modifica di destinazione d’uso) presentata alle amministrazioni comporta da parte del cittadino degli ONERI DI URBANIZZAZIONE, ossia oneri versati nelle casse del Comune e che a sua volta si suddividono in: oneri per l’urbanizzazione primaria, secondaria ed oneri per i costi di costruzione. Per quanto riguarda gli oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria) si persegue una logica analoga alla tassazione di scopo e quindi un corrispettivo di diritto pubblico di carattere generale; gli oneri di costruzioni invece soggiacciono ad una logica d’imposizione patrimoniale.

I principi di riferimento riconducono alla “legge Buccalossi” nei quali veniva stabilito che: “i proventi da oneri di urbanizzazione devono essere obbligatoriamente utilizzati dai Comuni per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, il risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici, le spese di manutenzione ordinaria del patrimonio comunale”.

Questi principi sono stati mutuati dal recente T.U. dell’Edilizia e riassunti in questo schema:

Negli ultimi anni, a fronte delle crescenti sofferenze delle casse comunali, sono state integrate alcune evoluzioni e deroghe a questo principio: “Ai Comuni viene consentito di destinare a spese correnti fino al 75% delle entrate derivanti da oneri di urbanizzazione e, in particolare: fino al 50% per qualsiasi tipo di spesa e fino al 25% per le spese di manutenzione del patrimonio”.

Dall’articolo di legge qui sopra citato si evince come le Amministrazioni Comunali abbiano una forte discrezionalità per la determinazione di quelli che sono un’entrata di cassa per le spese correnti. Secondo uno studio effettuato sulle principali città capoluoghi lombarde si evidenzia come questo comporti una profonda variabilità nella modulazione degli introiti da oneri di urbanizzazione e di conseguenza come le zone inedificate normalmente prive di servizi sono maggiormente investite dal fenomeno e di conseguenza quelle da cui si possono ricavare i proventi maggiori. Quali sono però i vantaggi e gli svantaggi di una politica così discrezionale in materia? Indubbiamente le amministrazioni comunali dispongono di risorse economiche che, sebbene non ingenti, costituiscono liquidità sicura ed anticipata (in molti casi gli oneri vanno versati in contemporanea all’avvio della domanda di istruzione della pratica edilizia). Contemporaneamente però la stessa amministrazione si ritrova necessariamente nel’obbligo di eseguire le opere d’urbanizzazione previste e di curare la loro manutenzione nel tempo. Si stima mediamente che nell’arco di circa 5-7 anni le spese relative a tale esecuzione e manutenzione siano pari alle entrate registrate (una tantum) all’avvio delle quali normalmente si aggiungono spese e costi relativi ad opere infrastrutturali, quali servizi e trasporti pubblici che normalmente vengono realizzati quando si vanno a formare nuovi insediamenti urbani. Si capisce dunque come la strategia di consumo del suolo adottata negli ultimi anni è improntata ad una prospettiva di corto periodo dettata più dall’esigenza di “fare cassa” nell’immediato che su una strategia di medio-lungo periodo di densificazione, consolidamento e rinnovamento delle aree urbana già consolidate.

Un caso esemplificativo è quello del comune di Cagliari. Analizziamo i dati relativi al Bilancio del 2011 per estrapolare alcune prime conclusioni sulla gestione del territorio da parte delle amministrazioni comunali:

Le entrate effettive sono state per il Comune circa 261 milioni di euro (a fronte di circa 600 milioni previsti).

Le entrate effettive dovute ad oneri di urbanizzazione sono state di circa 3 milioni di euro. La percentuale dunque complessiva è di poco superiore all’1%. Quella utilizzabile in spesa corrente diventa lo 0,75%.

Nelle aree rurali interne la sproporzione è ancora più forte fino ad arrivare al caso del paese di Laconi nel quale le entrate da oneri di urbanizzazione risultano inesistenti

Evidentemente le cifre di cui si parla sono esigue. Ciò che le rende appetibili è esclusivamente la loro disponibilità certa ed immediata. Soprattutto nel caso della Sardegna in cui il fenomeno ha avuto, ad oggi, uno sviluppo limitato sarebbe possibile rimediare alle entrate tributarie dovute al consumo del territorio con un moderato intervento tributario di tipo patrimoniale. Il fenomeno in Sardegna andrebbe sin da adesso affrontato con forza per l’importanza che il patrimonio paesaggistico riveste nell’economia del territorio e nella valorizzazione delle sue risorse. L’andamento sproporzionato tra crescita demografica e consumo del territorio è dunque attribuibile ad una scelta delle Istituzioni e delle amministrazioni locali, votate alla valorizzazione della rendita privata e al sostegno del settore delle costruzioni sovradimensionato rispetto alle capacità economiche della Regione.

Nel prossimo appuntamento tratteremo l’evoluzione negli anni dello strumento urbanistico del Piano Paesaggistico Regionale (PPR) nato come meccanismo normativo di ostacolo al consumo del suolo.

Normativa di riferimento:

T.U. Edilizia, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

L. 28 Gennaio 1977, n.10

Legge finanziaria per il 2007, comma 713 dell’art. 1 della legge n. 296/2006